Autor: Lukáš Wagenknecht
Na pondělním zasedání nová vláda projednala zrušení zákona o státní službě a přijetí nového zákona, který by zjednodušil pravidla pro propouštění státních úředníků. Vláda se tak naplno pouští do politizace státní služby.
Maximální vliv na propouštění a obsazování úřednických míst politiky
Podle sdělení babišova ministra spravedlnosti Jeronýma Tejce pro ČT 24 cílem změny není nový zákon, ale zlepšení kvality služby pro občany. Nový zákon o státních zaměstnancích je podle jeho předkladatelů nutný kvůli posílení flexibility státní služby a snížení administrativní náročnosti, strnulosti a přetrvávajících byrokratických postupů.
Podle návrhu by zaměstnanci nově mohli dostat výpověď na základě dvou nevyhovujících pracovních hodnocení, přičemž minimální odstup mezi nimi je v návrhu zkrácen z šedesáti na dvacet dní. Pokud by pracovní místo bylo zrušené v rámci systemizace, stát by se mohl zbavit daného úředníka okamžitě.
Vyhodit státního zaměstnance, stejně jako odvolat vedoucího státního zaměstnance, bude možné podle předkladatelů ze zákonem taxativně vymezených důvodů. Kromě zrušení systemizovaného místa a nevyhovujícího pracovního hodnocení k nim má patřit jeho přemístění mimo místo výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě, dlouhodobá zdravotní nezpůsobilost, závažné porušení nebo soustavné méně závažné porušování povinností zaměstnance.
Problémy s přijímáním státní služby v minulosti
Současný zákon z roku 2014 se podle premiéra Babiše nepovedl. Zapomněl dodat, že zákon přijala vláda, ve které byl on sám ministrem financí.
Český parlament přijal kvůli požadavkům EU již v roce 2002 služební zákon (č. 218/2002 Sb.). Kvůli politické nevoli však byla jeho účinnost tak dlouho odkládána (k 1. 1. 2015), až byl nakonec v roce 2014 zrušen jiným (současným) zákonem o státní službě.
Pokud by nedošlo k hodnocení nastavení pravidel pro čerpání EU dotací pro programovací období 2014 – 2020, nebyl by pravděpodobně dodnes účinný žádný služební zákon. Na podzim roku 2014 totiž Evropská komise konstatovala, že bez přijetí nové úpravy, která bude v souladu s evropským standardem veřejné správy, zajišťujícím transparentní výběr úředníků a jejich nezávislost, nebude možné čerpat prostředky z fondů ve výši stovek miliard korun. Proto se stalo přijetí státní služby jednou z tzv. zásadních ex-ante kondicionalit.
Následně v průběhu let došlo k několika novelizacím, které postupně zjednodušovali možnost zbavovat se úředníků, například častější možností změn tzv. systemizace (seznamu tabulkových míst úřadů).
O co ve skutečnosti jde
Smyslem řádné veřejné správy je naplnění veřejného zájmu. Svým charakterem je veřejná správa odlišná od sféry soukromé, která slouží k naplnění individuálních zájmů. Veřejný zájem se v demokratických společnostech generuje skrze svobodné volby. V reprezentativních demokratických společnostech se dle typu politického systému – prezidentský, poloprezidentský, parlamentní – přenáší rozhodování o veřejném zájmu na užší či širší skupinu reprezentantů. Političtí reprezentanti nesou hlavní zodpovědnost za realizaci řádné veřejné správy. Aparát státní správy, skládající se z úředníků a dalších státních zaměstnanců, je pověřen realizací politických rozhodnutí. Jelikož žádný úředník ani státní zaměstnanec nemá legitimitu z voleb, nesmí být tvůrcem politiky. Jeho úkolem je naplnění politického zadání dle jeho nejlepšího vědomí a svědomí, s respektem k právním předpisům. V tom se demokratické systémy odlišují od nedemokratických politických systémů.
V mezinárodní praxi neexistuje ideální model nastavení interakcí mezi politickou a úřednickou úrovní veřejné správy. Každý stát má svá specifika – historickou zkušenost, politickou kulturu, mentalitu, ústavu, institucionální design, velikost, kapacity hospodářských a lidských zdrojů atd. Tato specifika musí nastavení interakcí mezi politickou a úřednickou úrovní respektovat a reflektovat. V transatlantickém kontextu nacházíme jak systémy řádné veřejné správy, které jsou na všech úrovních politicky řízeny a s příchodem nové politické reprezentace se do velké míry mění i úřednický aparát (Americký model), tak i systémy s velmi silným oddělením politické a úřednické roviny, kdy je úřednický aparát personálně stabilní (Westminsterský model).
Mezi těmito dvěma póly nalezneme systémy veřejné správy, které balancují vliv politický a úřednický, úřednický aparát je stabilní na nižních úrovních, ovšem s častější fluktuací na vrcholových úřednických postech (kontinentální evropské modely). Hlavní výzvou pro systémy s malou mírou politického vlivu je zajistit loajalitu úředníků k realizaci politických rozhodnutí, což předpokládá rozvinutou demokratickou kulturu a úřednický étos. Naopak pro systémy s velkou mírou politického vlivu je hlavní výzvou respekt k právu a pravidlům, která zajistí určitou míru nezávislosti úředníků. Kvůli vysoké fluktuaci je také nezbytnou podmínkou dostatečný kapitál lidských zdrojů.
V zemích, které trpí špatnými formami vládnutí, se často objevují snahy o odpolitizování veřejné správy. Tento termín je zavádějící, protože faktickým důsledkem odpolitizování veřejné správy by byla marginalizace vlivu voleb, a tedy přechod k nedemokratické formě vládnutí. Špatné formy vládnutí se naopak projevují zejména privatizací výkonu veřejné správy. A to jak na úrovni politické, tak i úřednické. Cesta k řádné veřejné správě by v zemích procházejících transformací neměla vést skrze plné odpolitizování, ale nastavení jasného řádu a pravidel. S tím úzce souvisí i rozdělení odpovědnosti a její vymáhání.
O co ve skutečnosti jde v případě České republiky
Je to vlastně jednoduché. Po příchodu nové vlády je vždy potřeba obsadit co nejvíce důležitých míst „vlastními“ lidmi. Motivem může být jak pozice placená erárem pro lidi ze spřízněné politické strany, tak vliv nad rozhodování konkrétní úřednické pozice.
Pro to jsou důležité dvě věci. Mít maximální vliv nad přijímáním nových úředníků a současně nad propouštěním těch stávajících. A právě o tom je státní služba. Nastavuje systém brzd a vah, které mají pozice úředníků dlouhodobě stabilizovat a zabraňovat jejich nahodilé výměně bez reálného důvodu po každých volbách, nebo když se zrovna nějaký politik rozhodne dosadit blízkého známého.
Český systém je nastaven tak, že politici mají své lidi ve výběrových komisích a mají tak vliv na výběr úředníků. Nicméně musí vybírat z lidí, které splňují určité požadavky. Vyhazování už není tak jednoduché. Úředníci dosazení za jedné vlády by měli fungovat i po volbách. Nejjednodušším nástrojem je již zmíněná změna systemizace, kdy se určité místo rozhodnutím vlády zruší.
No a nově přichází vláda s dalším rozvolňováním a zjednodušováním zbavování se úředníků a jejich přijímání, aby měla jednodušší cestu pro politické ovlivnění státní služby.
Rizika vysoké politizace státní služby a český standard veřejné správy
Vyšší míra politizace na státní službu přináší několik rizik. První je politické zasahování do rozhodování o věcech, které politické být nemají. Ať jde o veřejné zakázky, nebo dotace. U těch mají politici nastavovat pravidla, ale nemají zasahovat do procesu výběru.
Dalším rizikem jsou případy, kdy úředník rozhoduje o nadřízeném politikovi. Ať jde o ministra nebo třeba premiéra. A to je v případě Česka věc, kterou jsme již v minulosti prošli a je opět na stole. Představme si situaci, kdy by měl úředník rozhodovat o tom, jestli pošle dotaci firmám, které ovládá (ať otevřeně nebo skrytě na oko) premiér nebo ministr a přitom je takový postup zakázaný. Nebo půjde o úředníka, který má takové poskytování dotací a zakázek kontrolovat nebo auditovat.
Pokud vláda svoje nové návrhy na politizaci úředníků prosadí, je pravděpodobné, že bude nový návrh zákona posuzovaný také ze strany Evropské komise jako v minulosti. A to proto, že evropský standard veřejné správy má zajišťovat transparentní výběr úředníků a jejich nezávislost.
